Il Quadro Finanziario Pluriennale (Multiannual Financial Framework) e le implicazioni per gli Strumenti Finanziari per l’Azione Esterna (External Financing Instruments)

Di seguito una nota esplicativa sul Quadro Finanziario Pluriennale e sui temi che animano il dibattito circa il suo futuro post-2020, con un focus particolare sugli strumenti finanziari per l’azione esterna europea e sulle modifiche che potrebbero essere ad essi apportate. In conclusione, riportiamo raccomandazioni e preoccupazioni della Rete Sindacale per la Cooperazione allo Sviluppo (TUDCN) relative al trattamento di tali strumenti e all’approccio da adottare a riguardo.
 
Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP, in inglese Multiannual Financial Framework) è lo strumento principale dell’Unione Europea (UE) per gestire le proprie finanze, creato tramite un accordo inter-istituzionale tra Commissione, Consiglio e Parlamento Europeo. La durata minima prestabilita del QFP è 5 anni, ma solitamente ne dura 7.
Il QFP si articola in 6 Rubriche:

1. Crescita intelligente
2. Crescita sostenibile: risorse naturali
3. Sicurezza e cittadinanza
4. Europa globale (sotto il quale cadono le spese relative alla politica estera europea, inclusa la cooperazione internazionale)
5. Amministrazione
6. Compensazioni

 

Quali sono le tematiche chiave?

• Seppur sia importante che rimanga fedele agli originari obiettivi di lungo termine sanciti nel Trattato di Lisbona e nell’European Consensus on Development – quali la lotta alla povertà, alle disuguaglianze e all’esclusione; la promozione di una governance democratica, dei diritti umani e di uno sviluppo sostenibile e inclusivo – il prossimo QFP dovrà tenere conto delle nuove sfide politiche globali che l’Unione europea si trova ad affrontare: sicurezza, difesa, pressione migratoria, cambiamenti climatici, digitalizzazione. Non solo la gestione di queste nuove sfide dovrà essere contabilizzata nel bilancio dell’UE in un’ottica a più lungo termine, ma anche la struttura e l’entità del bilancio dovranno essere proporzionali all’ambizione politica che l’UE si prefigge per il futuro.
• L’uscita del Regno Unito dall’Unione Europea rimane al centro del dibattito. Nonostante Brexit rischi infatti di lasciare un deficit finanziario che potrebbe complicare le decisioni su quali delle priorità, vecchie e nuove, concentrare le risorse del bilancio, i finanziamenti relativi alla Rubrica 4 (Europa globale) del Quadro potrebbero essere proporzionalmente maggiori rispetto al livello attuale.
• La ripresa economica si dimostra lenta e insufficiente per combattere le crescenti disuguaglianze, creare posti di lavoro con redditi dignitosi e ridurre la disoccupazione nell’Unione.
• Alcuni strumenti stanno aprendo la strada a forme di cooperazione più aggiornate, in grado di unire gli interessi dell’Unione Europea e degli Stati partner sotto lo Strumento di Partenariato (Partnership Instrument, PI), di lavorare con diverse DG della Commissione Europea e di adattarsi velocemente a contesti mutevoli e a partner diversificati.
• Il futuro del Fondo Europeo di Sviluppo (FES) che attualmente, insieme ai fondi fiduciari (Trust Funds) non è contemplato all’interno del budget dell’Unione, è molto dibattuto. Si è spesso discusso sull’incorporazione di tale strumento nel bilancio e nel QFP, da un lato, con il vantaggio di rafforzarne l’unita e la rendicontabilità ma, dall’altro, con lo svantaggio della mancanza di supporto ad alcune attività (quali il Fondo per la pace in Africa) da parte del bilancio.
• L’Europa non è più influente come in passato: i paesi terzi tendono sempre più verso la ricerca e la costruzione di un proprio percorso di sviluppo, con possibilità di scelta tra diversi partner/finanziatori sempre più vaste e diversificate.
• Lo spazio dedicato alle organizzazioni della società civile (OSC) è in continua riduzione.

 

Come modificare il prossimo Quadro?

A Maggio 2018, la Commissione Europea presenterà la sua proposta di budget per il periodo 2021-2027.
I contribuenti europei si aspettano un bilancio trasparente e facilmente comprensibile e una più efficace comunicazione e misurabilità dei risultati raggiunti – elementi che porterebbero ad un dibattito pubblico più informato e partecipativo.  A tal proposito, sono stati evidenziati alcuni principi da tenere in considerazione nell’elaborazione del nuovo bilancio dell’UE:

1. Valore aggiunto europeo: I finanziamenti dovrebbero essere concentrati nei settori che presentano il valore aggiunto più elevato e che ottengono risultati al costo minore.
2. Equilibrio tra stabilità e flessibilità dei finanziamenti: La struttura pluriennale del bilancio dell’UE rappresenta un vantaggio, soprattutto per gli investimenti a lungo termine che necessitano certezza e prevedibilità. La riduzione da sette a cinque anni della durata del bilancio comporterebbe quindi, da un lato, un periodo minore di prevedibilità dei finanziamenti e, dall’altro, una maggiore flessibilità e coerenza con i mandati del Parlamento e della Commissione Europea, ricollocando così il bilancio dell’UE al centro della politica europea. La flessibilità delle finanze è uno degli elementi attualmente più dibattuti: ad oggi, l’esperienza ha mostrato che essa non è sufficiente ad affrontare le crisi e gli eventi imprevisti, considerando che circa l’80% del QFP viene preassegnato a specifici settori strategici specifici, Stati membri e paesi terzi. Concord Europa, nel suo position paper, propone alcune regole da seguire per mantenere un rapporto equilibrato tra flessibilità e prevedibilità. In primo luogo, la predisposizione di una “riserva per imprevisti” all’interno dei principali strumenti, nella quale far confluire i fondi non impegnati o disimpegnati, e di una riserva separata specifica per l’aiuto umanitario. Inoltre, Concord sottolinea la necessità di giustificare la flessibilità di spesa dell’APS in caso di sconvolgimenti nei paesi terzi.
3. Regole semplificate: Gli Stati membri e i beneficiari dei finanziamenti UE hanno richiesto all’unanimità la semplificazione del bilancio. Un’eccessiva burocrazia, infatti, rischia di scoraggiare i cittadini e le imprese dal richiedere finanziamenti all’Unione. Seppure siano già state adottate misure semplificative, il margine d’azione è ancora ampio: appare evidente la necessità di fondere i programmi che perseguono obiettivi analoghi e di creare un corpus unico di norme per la stessa tipologia di progetti e investimenti, snellendo così gli oneri amministrativi per i beneficiari.

 
Nell’attuale QFP, le Rubriche 3 e 4 hanno scopi molto diversi: questa netta distinzione, come sottolinea Concord Europa, deve essere mantenuta anche nel prossimo Quadro. Le risorse destinate alla cooperazione non devono, infatti, essere spese per finanziare misure di accoglienza a rifugiati e richiedenti asilo nell’Unione Europea, o per l’esternalizzazione dei centri di accoglienza fuori dai confini europei, i ritorni forzati e le riammissioni nei paesi di origine o di transito.
Piuttosto, bisogna utilizzare l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS, in inglese Official Development Aid, ODA) per:

• garantire la sicurezza umana dei civili;
• assicurare un livello dignitoso di ownership locale;
• proteggere le comunità a rischio;
• integrare i temi dei diritti delle donne, del cambiamento climatico e della pressione sulle risorse naturali (considerati motori dell’insicurezza e dei conflitti) nel dibattito internazionale;
• rafforzare la governance inclusiva, la partecipazione della società civile e i sistemi di protezione sociale.

 
L’azione esterna dell’UE potrebbe comunque rivestire un ruolo importante non solo nell’affrontare le cause profonde degli spostamenti forzati (garantendo protezione per le popolazioni in transito e salvaguardando i loro diritti umani e bisogni basilari), ma anche nel trarre beneficio dal fenomeno migratorio e dal conseguente alto grado di mobilità per promuovere lo sviluppo locale e lo scambio di buone pratiche e tecnologie.
 
Le negoziazioni per il prossimo bilancio per le azioni esterne dell’UE devono conciliare 5 approcci oggi in discussione:

1. Approccio manageriale: gestione delle risorse più semplice e flessibile, attraverso tagli alla burocrazia e razionalizzazione degli Strumenti Finanziari Esterni dell’UE (External Financial Instruments, EFIs);
2. Approccio orientato al controllo politico delle risorse: unificazione dei diversi strumenti finanziari in uno singolo, per ottenere un migliore indirizzamento politico del bilancio e migliori risultati nella politica estera;
3. Approccio tradizionale guidato dallo sviluppo: ring-fencing del tradizionale sviluppo (focalizzato sull’alleviamento della povertà e dell’aiuto umanitario) come azione prioritaria per prevenire tagli nell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo;
4. Approccio finanziario: adottato principalmente dagli attori esterni, interessati a limitare i contributi finanziari dei rispettivi Ministeri delle finanze al bilancio europeo;
5. Approccio guidato dalla strategia: redazione della prossima Rubrica 4 su ispirazione dell’Agenda 2030, dell’European Consensus on Development e sulla European Global Strategy, indirizzando così le risorse verso gli impegni globali ed europei. A tal proposito, un unico strumento finanziario potrebbe contribuire alla rimozione delle attuali barriere (che ostacolano un’azione più integrata) e ad una gestione più efficace delle interconnessioni tra sicurezza, peacebuilding, ambiente, aiuto umanitario, sviluppo e migrazione.

 

Come creare un singolo strumento?

La ricerca di un budget più semplice e flessibile si sta indirizzando verso una riduzione degli Strumenti Finanziari Esterni o, più radicalmente, verso l’unificazione di questi in un singolo strumento.
Per verificare la fattibilità di questa opzione, sono state sollevate tre questioni pratiche:

1. Quanto è solida la narrativa a giustificazione di un singolo strumento?

Rispetto alle politiche e alle strategie comunitarie in atto, la narrativa segue un approccio più manageriale e politico: riconosce, infatti, l’aumento di flessibilità nell’allocazione e nella spesa delle risorse e la semplificazione delle regolamentazioni e delle procedure per accedere ai fondi come principali vantaggi della creazione di un singolo strumento.
Inoltre, gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030 (Sustainable Development Goals, SDGs) potrebbero offrire una narrativa globale per la creazione di uno “strumento degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile” (Sustainable Development Instrument, SDI). In questo modo, la natura universale dell’Agenda 2030 permetterebbe all’UE non solo di collegare strategicamente le politiche interne a quelle esterne (come raccomandato dal Consiglio nel giugno 2017), ma anche di massimizzare le sinergie tra i diversi mezzi di implementazione dell’Agenda (Obiettivo 17 Partnership per gli obiettivi) e dell’AAAA (Addis Ababa Action Agenda), siano essi finanziari o no, nazionali o internazionali, pubblici o privati.
 

2. Quali scelte di progettazione dovrebbero essere prese?

Chiare scelte politiche sono richieste relativamente alle seguenti dimensioni:

• Portata e ambizione del singolo strumento, definendo quali obiettivi includere (tra quelli delineati nell’EU Global Strategy, nell’EU Consensus on Development, nell’EU Neighbourhood Policy e nell’Agenda 2030), a quale livello (globale, regionale, nazionale o locale);
• Focus geografico (globale o concentrato sui paesi più fragili);
• Integrazione dei diversi strumenti tematici, ciascuno rispondente ad un determinato obiettivo, all’interno del singolo strumento;
• Agenda delle azioni esterne UE in espansione: vi sono sfide globali e collegate agli interessi esterni dell’Unione Europea che richiedono sempre maggiore attenzione. Come inciderà la creazione di un singolo strumento sul futuro dello Strumento di Partenariato (PI) attualmente incaricato di promuovere gli interessi europei? Cosa dovrebbe essere estromesso dallo strumento singolo, o addirittura dal budget?
• Definizione di chi avrà il controllo politico del singolo strumento, con la responsabilità delle scelte prese e della gestione delle risorse allocate;
• Garanzie, allocazione e accountability

 

3. Quali sono i vari scenari per rendere operativo il singolo strumento?

• Scenario del “tutto incluso”: creazione di un singolo strumento di istanza globale, in grado di coprire tutte le dimensioni citate e con meccanismi di finanziamento diversificati.
• Scenario del “tutto incluso, però”: sostituzione della maggior parte degli strumenti finanziari con un singolo strumento, mantenendo però separati un numero limitato di strumenti specifici.
• Strumento geografico, incentrato sulle relazioni bilaterali the l’UE ha con il Vicinato, l’Africa, l’Asia e l’America Latina, a livello nazionale e regionale.
• Strumento di sviluppo, incentrato sui paesi più fragili e inclusivo di tutti gli aspetti rilevanti dell’Agenda 2030.
• Scenario del big-bang: creazione di un “super” strumento, che comprenda anche la dimensione interna – ovvero gli interessi europei – e una possibile unione delle Rubriche 3 e 4.

 
La Rete Sindacale per la Cooperazione allo Sviluppo TUDCN ha discusso gli scenari insieme a Liina Carr (segr. CES) e l’European Centre for Development Policy Management (ECDPM) evidenziando gli aspetti positivi e negativi dei diversi scenari per la cooperazione sindacale. Non c’è una preferenza circa la scelta dello strumento ma si esprimono preoccupazioni per la possibile diminuzione dei fondi per l’azione esterna qualora il FES (finora finanziato dagli Stati Membri) venisse inglobato nello strumento unico, e si esprime la necessità per la cooperazione sindacale che ci sia comunque un approccio tematico integrato a quello geografico in modo che anche i paesi a medio reddito, dove vive la maggioranza dei poveri e maggiori sono le disuguaglianze, possano beneficiare dei finanziamenti per lo sviluppo.
 
Fonti:
Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council: A new, modern MFF for a EU that delivers efficiently on its priorities post-2020
Making the case for strong EU development cooperation budget in the next MFF (Concord Europe Position)
Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE (Commissione Europea, giugno 2017)
Position Paper di Concord Europa: Making the case for strong EU development cooperation budget in the next Multiannual Financial Framework
Le posizione della Rete Sindacale per la Cooperazione allo Sviluppo TUDCN nella Public Consultation on the External Financing Instruments of the European Union si trova qui, ed ulteriori riflessioni sono state elaborate con ECDPM qui.
 
Per maggiori informazioni:
Regolamento n. 1311/2013 del Consiglio del 2/12/2013 per il QFP 2014-2020
Accordi interistituzionali tra Parlamento Europeo, Consiglio e Commissione Europea